(Documento elaborado por Libertad y Desarrollo: http://www.lyd.cl)

A principios de abril, el nuevo ministro de educación anunció que se hará una revisión de la «municipalización» de la educación, es decir, del traspaso de los colegios desde el Fisco a las municipalidades a principios de los años ochenta.

Si bien es correcto evaluar las reformas y programas que el Estado realiza en base a las contribuciones de todos los chilenos –no somos un país que destaque por su capacidad de análisis de las políticas adoptadas y rara vez el Estado da cuenta de los resultados de sus decisiones-, se debe tener cuidado en que ésta se haga de manera objetiva y que las conclusiones que se extraigan no impliquen un retroceso en un área tan importante como lo es la educación.

Cambios Sistema Educativo Década de los Ochenta

A principios de los años ochenta comenzó un proceso de transferencia de servicios, activos, recursos financieros y de personal desde los organismos públicos a las municipalidades (1). Para ello, los municipios tenían la facultad de administrar los colegios, a través de la creación de un Departamento de Administración de la Educación Municipal (DAEM) o de una Corporación Municipal de Educación, siendo estas últimas de derecho privado, lo cual implica menos regulaciones que las que rigen a las DAEM – por ser estas últimas organismos públicos.

Junto con el traspaso, se reformó la asignación de recursos y se permitió la entrada de privados a ofrecer educación financiada con recursos públicos (establecimientos particulares subvencionados). En ambos casos, éstos reciben un monto por alumno asistido al establecimiento (las escuelas fiscales recibían un monto por escuela, determinado históricamente), por lo que se crea un incentivo para atraer y retener alumnos.

Resultados

Estas reformas tuvieron importantes efectos, ya que permitieron un aumento de la cobertura y retención de los estudiantes, generando un incremento de la escolaridad promedio de la población (Cuadro Nº1). Lo anterior sin duda que tiene efectos importantes en las oportunidades de la población, de manera de alcanzar una mejor calidad de vida, a través del acceso de mejores trabajos –que requieren personal más calificado- y mayores remuneraciones.

Cuadro N°1

En efecto, el mayor avance se dio en educación media, pasando de tener una cobertura de 65% a 77% entre 1982 y 1990 (2), lo que implica oportunidades reales de acceso a la educación superior para los estudiantes que terminan su educación secundaria. En este último nivel, los avances han sido muy importantes también. Por ejemplo, el año 1983, la matrícula en la educación terciaria era de 170.000 estudiantes, el año 1990, era de 250.000 y el año 2005 ésta fue cerca de 600.000.

En el aumento de la cobertura en educación escolar, los establecimientos particulares subvencionados jugaron un importante rol, como se puede apreciar en el Grafico N°1, ya que, si bien en un principio la matrícula en este tipo de colegios era baja, ésta tuvo un importante incremento en el tiempo, llegando a cubrir un 43% de la matrícula total en educación escolar el año 2005.
Respecto a la mejora de la calidad de la instrucción impartida, que era también uno de los objetivos buscados al introducir el nuevo sistema de financiamiento y administración –a través de la competencia-, los resultados en pruebas estandarizadas indican que no se ha avanzado lo suficiente.

Tanto los resultados del SIMCE (3), como de la PSU (4) o la antigua PAA (5), indican que los establecimientos municipales tienen un desempeño y niveles de aprendizaje inferiores a los particulares subvencionados (y a su vez éstos, menores que los particulares pagados) incluso cuando se considera el nivel socioeconómico de los estudiantes que atiende cada tipo de administración.
Estos antecedentes, junto con los resultados de la actual evaluación docente, son los que motivaron a las autoridades, después de varios años de aplicación de la reforma educativa, de programas centralizados y de inyectar recursos que este año casi quintuplican los del año 1990, a decidir evaluar la llamada “municipalización”.

Consideraciones

Si bien es correcto evaluar las políticas, reformas y programas en educación –y en todas las áreas-, es importante poder distinguir y estudiar las razones que han impedido la ansiada  mejora de la calidad en esta área, lo que implica entender el contexto y la institucionalidad en la que ésta se ha desarrollado.
Por lo tanto, es clave revisar si se están cumpliendo los supuestos para que un que  un sistema concebido como el chileno funcione o si existen restricciones o condiciones adversas que están impidiéndolo.

1) Padres e Información

Un sistema donde los padres eligen el establecimiento en el cual educar a sus hijos –y con ello lo financian-, supone que los colegios tratarán de atraer la mayor cantidad de estudiantes, a través de la entrega de un servicio educativo de mejor calidad que los demás y por tanto, se generará un círculo virtuoso de esfuerzo por parte de las escuelas y liceos.

Lo anterior requiere que los padres puedan distinguir entre un buen y mal servicio, lo que requiere de medidas objetivas. Ello es necesario, en cuanto las notas con las que cada establecimiento califica a sus estudiantes, no son comparables entre ellas, ya que el nivel de exigencia varía entre los colegios.
En este sentido, si bien durante los ochenta existieron mediciones masivas como la prueba PER (6) y posteriormente el SIMCE, los resultados nunca fueron dados a conocer a los padres o por lo menos no fueron de fácil acceso. En efecto, sólo el año 1995 se hicieron públicos los resultados del SIMCE, y sólo hace un par de años, son entregados directamente a los padres de los alumnos que la rinden (cuarto y octavo básico y segundo medio).
Por tanto, vemos que este supuesto básico no se cumple y que aún queda mucho por avanzar en esta línea. Es clave que los padres de todos los estudiantes de la escuela sepan los resultados de ésta y además, que por lo menos conozcan el resto de las opciones con que cuentan, tanto en la propia comuna como en las cercanas.

Por otra parte, se debe considerar que existen padres que no necesariamente van a elegir un establecimiento por su calidad en términos de los resultados de la prueba SIMCE (u otra), lo que debilita el principal supuesto detrás del funcionamiento del sistema. De todas maneras, en promedio, la investigación muestra que a los padres sí les interesa este factor, a algunos en mayor o menor medida, pero es un factor relevante.
2) Institucionalidad e Incentivos

• a) Incentivos a Directores: dado que los establecimientos educacionales no funcionan individualmente, sino que son administrados en su conjunto por las DAEM o Corporaciones Educacionales, no existen consecuencias directas sobre los responsables de cada escuela o liceo por los resultados que éstos obtienen. En efecto, los buenos colegios de una comuna subsidian a los no tan buenos e incluso las mismas municipalidades lo hacen al realizar transferencias extraordinarias a las recibidas desde el Ministerio de Educación (Mineduc) por concepto de asistencia. Así, un director no recibe los beneficios (mayores ingresos) o costos (falta de financiamiento) por su gestión.
• b) Incentivos a Sostenedores: el hecho de que los alcaldes sean los sostenedores o encargados de administrar todos los colegios (delegándolo en las DAEM o Corporaciones municipales de su comuna), crea incentivos contrapuestos. Lo anterior se da porque los alcaldes quieren mostrar una buena gestión y para ello realizan esfuerzos en términos de recursos apoyando, a veces en mayor medida incluso, a escuelas con malos resultados. Por otra parte, como fue mencionado anteriormente, dado que los padres no cuentan con la información suficiente o eligen por razones diferentes al rendimiento en algunos casos, ejercen presiones muy fuertes ante el potencial cierre de un colegio. Por tanto, ello también influye en que la escuela o liceo nunca sufre consecuencias, sobre todo cuando está realizando una mala gestión.
• c) Autonomía y Estatuto Docente(7): todos los ingresos -tanto por concepto de subvención, como por transferencias municipales-, llegan al DAEM o la Corporación de Educación y ahí se decide el presupuesto que se asignará a cada colegio y se contrata a los profesores. Estos últimos están regidos por una legislación particular, el estatuto docente, que implica beneficios especiales como inamovilidad, y dentro de ésta, lo más restrictivo tiene que ver con el despido de los docentes. Entonces, siguiendo el argumento del punto anterior, el hecho de que los directores no puedan administrar directamente sus propios recursos (principalmente, financieros y humanos), genera que no se hagan responsables por sus resultados.
• Incluso, aunque se impusieran altas consecuencias (positivas y negativas) por el desempeño de cada escuela, ¿es consecuente exigirle a un director cuentas por su rendimiento cuando no puede contratar o despedir profesores o no puede administrar sus propios recursos, sobre todo cuando los incentivos de los sostenedores tampoco están alineados?

Más Descentralización

Por lo tanto, es fácil entender que con las actuales condiciones, es difícil que el sistema funcione bien. A ello se debe agregar que, todas las reformas y programas aplicados durante los últimos años, no atacaron las raíces del problema, porque, si bien entregaban más recursos a los establecimientos, los incentivos y la institucionalidad en la que estaban insertos no generaron que éstos fueran bien usados.
Lo que se requiere, entonces, es culminar un proceso que quedó a medias, se debe continuar con la descentralización y con la entrega de autonomía a los establecimientos educativos. Los países con buenos resultados dada su realidad -gasto por alumno, ingreso per cápita, etc.- tienen sistemas que entregan la responsabilidad, pero también las herramientas de gestión a sus colegios, así como la información necesaria para que la población conozca los resultados.
Un reciente estudio de Ludger Woessmann (8) basado en datos internacionales demuestra que el desempeño de los estudiantes es mejor en países donde:

• 1. Se entrega más autonomía a los colegios para la toma de decisiones sobre los procesos y el personal,
• 2. Se tienen incentivos para los profesores y poder de decisión sobre los métodos más apropiados de enseñanza,
• 3. Se monitorea el progreso de los colegios constantemente a través de pruebas y,
• 4. Los colegios se responsabilizan por los resultados obtenidos en estas mediciones.

En este sentido es urgente avanzar en medidas que permitan a los directores y sostenedores hacerse responsables por el desempeño de sus estudiantes. Ello implica, por una parte, hacerles sentir directamente las consecuencias de un buen o mal trabajo y por otra, entregarles las herramientas para lograr resultados –como por ejemplo, la posibilidad de evaluar a sus profesores.
Lo anterior implica confiar en nuestros directores y profesores. No entregarles la responsabilidad y herramientas no habla bien del país, en cuanto se traduce como una falta de credibilidad en la capacidad de trabajo de sus habitantes. Cada establecimiento debe buscar la mejor forma de mejorar dado su contexto y la realidad en la cual está inserto.

Por lo tanto, no se debe culpar a la descentralización o municipalización de la baja calidad de la educación impartida por los establecimientos municipales, sino que debe entenderse que ésta no ha podido mostrar sus frutos en cuanto muchos de los supuestos en los cuales se basa no se están cumpliendo y peor aún, muchas veces se están acentuando hacia el sentido contrario.
Existen aspectos en el diseño del sistema que ciertamente deben ser mejorados como, por ejemplo, la creación de una subvención diferenciada según nivel socioeconómico, en cuanto la estructura actual del financiamiento no considera que el costo de educar a niños más vulnerables es mayor. Pero ello no significa que el esquema actual haya fracasado.

Conclusiones

Si bien se debe celebrar la decisión del Ministro de evaluar una reforma educativa, es necesario cautelar que dicha medición sea realizada de manera objetiva y que considere el contexto y la institucionalidad en la cual se ha desarrollado.
Un análisis que considera estos aspectos, muestra que debemos terminar el proceso de descentralización, entregando la autonomía para la toma de decisiones sobre sus procesos a cada colegio, exigiendo a cambio que éstos se hagan responsables por su desempeño o sus resultados.

Para ello es clave, además de la entrega de información clara y directa a la población, que se generen consecuencias positivas y negativas a quienes estén haciendo bien su trabajo y a quienes no estén haciéndolo bien, respectivamente.

(1) DL 3.063, 1979
(2) Ídem.
(3)  Sistema de Medición de la Calidad de la Educación.
(4) Prueba de Selección Universitaria.
(5) Prueba de Aptitud Académica.
(6) Prueba de Evaluación del Rendimiento Escolar.
(7) Ley Nº 19.070, Estatuto de los Profesionales de la Educación.
(8) “Evidence on the Effects of Choice and Accountability From International Student Achievement Tests”, en What America Can Learn From School Choice in Other Countries, David Salisbury y James Tooley editores, Cato Institute, 2005.