Fuente:   Libertad y Desarrollo

Estas últimas semanas hemos sido testigos de protestas y movilizaciones estudiantiles, que han ido tomando más fuerza y alcance con el tiempo.
Si bien es legítimo que los jóvenes expresen su descontento con la calidad de la educación que están recibiendo, no son igualmente válidas todas sus peticiones, en cuanto surgen fuertes dudas en relación a si corresponden a las verdaderas soluciones que requiere el sistema de educación chileno.
La respuesta del Gobierno, si bien contiene algunos elementos positivos, tampoco ataca el problema de fondo, por lo que es importante y oportuno analizar las verdaderas causas  y por tanto, las soluciones, de la baja calidad de la educación Chile.

Diagnóstico

El deficiente nivel de calidad que se entrega en las escuelas y liceos de nuestro país no es novedad. Luego de la entrega del Informe “Los Desafíos de la Educación Chilena Frente al Siglo 21”, conocido como el “Informe Brunner”; el diagnóstico y las causas sobre la baja calidad de la educación en Chile son conocidos y aceptados, ya que el mencionado informe fue desarrollado por un grupo amplio y plural de expertos en materia educativa.
El informe, dado a conocer en 1994 declaraba: “…el sistema escolar chileno se ha quedado atrás con respecto a los requerimientos del país… […] “La gestión del sistema, a pesar de los avances en la descentralización, es todavía inflexible. Los profesores y los alumnos trabajan en un ambiente que, en general, es poco estimulante”.
Además, explicitaba los requerimientos para mejorar: “… hay dos elementos de base que, si queremos efectivamente avanzar por el camino de la modernización educacional, necesitan ser corregidos a la brevedad”. En primer lugar señala: “el contexto legal-administrativo -esto es, de gestión y de manejo de sus recursos humanos, materiales y de financiamiento- en que actualmente operan las escuelas no ofrece los adecuados incentivos para mejorar su calidad, aumentar su efectividad y por esta vía tornarse más equitativa. En las escuelas y liceos municipales esta situación se ve agravada por las rigideces adicionales que introduce la Ley Nº 19.070 del Estatuto de los Profesionales de la Educación”. Y como segundo punto indica: “la inversión en el sector está muy por debajo de lo que se necesitaría para que el país pueda modernizar su educación.”

Este claro diagnóstico generó altas expectativas en la población, ya que se esperaba que dichas medidas fueran implementadas en forma oportuna, especialmente cuando ya en ese momento se había declarado la situación de déficit en que se encontraba nuestro país “…el sistema escolar chileno se ha quedado atrás con respecto a los requerimientos del país… […]”.

¿Qué Ocurrió Después?

A pesar de lo anterior y del consenso alcanzado para hacer los cambios necesarios, las políticas implementadas no siguieron estas recomendaciones. Si bien el nivel de inversión ha aumentado considerablemente –triplicándose desde la fecha del informe hasta hoy-, la estructura carente de incentivos en que ellos se gastan se ha mantenido. Ello, tal como pronosticara el informe, no generaría resultados. …“Ambos elementos guardan una estrecha relación entre sí. Nada se ganaría con gastar más si no se cambia el contexto y los incentivos dentro de los cuales operan las escuelas; y no sería suficiente modificar ese contexto y los incentivos que proporciona si el país no invierte más en educación.”
La fuerte reacción actual de los estudiantes y el gran apoyo que han recibido de la ciudadanía surge de la evidente falta de resultados de las decisiones implementadas en el último tiempo.

Diagnóstico Equivocado

Las peticiones de los estudiantes incluyen diversos temas. En un principio sus demandas se relacionaron con la gratuidad del pase escolar y de la PSU, pero luego, al no obtener respuesta, su petitorio comenzó a ampliarse, llegando incluso a pedir la derogación de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE, Ley N°18.962). Otros han ido incluso más allá y han lanzado dardos contra la Constitución, porque supuestamente ahí se supedita el derecho a la educación a la libertad de enseñanza (1).
Lo cierto es que ninguna de estas afirmaciones es verdadera. En primer lugar, en la Constitución ningún derecho se subordina a otro, a priori. No hay derechos constitucionales absolutos y son entonces los Tribunales de Justicia los que resuelven -caso a caso- qué derecho debe ser amparado cuando existan estos conflictos, aparentes o reales, de derechos.
Por otra parte, la razón que tiene la Constitución para otorgar recurso de protección a la libertad de enseñanza y no al derecho a la educación, nada tiene que ver con que uno esté subordinado a la otra. El criterio para dotar a ciertas garantías de amparo judicial dice relación con que existen dos tipos de derechos constitucionales. Por un lado, derechos que pueden ser exigidos a cualquiera de manera inmediata o cautelar (como la propiedad, el derecho de asociación, la honra, la libertad de conciencia, etc.) y por otro, derechos que son verdaderas aspiraciones sociales, que dependen de la capacidad económica del Estado y de la existencia de adecuadas políticas públicas, las que no pueden ser obtenidas por una sentencia judicial.

Si bien de lo anterior se desprende que ninguna de las propuestas de los estudiantes aborda el problema de fondo de la mala calidad de la educación, la situación de las últimas semanas ha motivado la discusión pública del tema. En consecuencia, han surgido opiniones en diversas áreas referentes a las causas que explicarían los problemas que presenta actualmente la educación en nuestro país.
Entre estos temas ha resurgido la crítica al proceso de “municipalización” llevado a cabo hace 25 años, lo cual se basa en una comprensión parcial de lo que significa descentralizar. Ello ocurre porque, si bien es efectivo que se ha transferido la propiedad de los establecimientos educacionales, no ha sucedido lo mismo con las facultades para la administración de los mismos. Es decir, los municipios pueden tomar algunas decisiones sobre sus colegios, pero las más importantes siguen en manos del Ministerio de Educación (Mineduc) y se toman en forma centralizada. Más aún, la participación del Estado en la definición de las políticas educativas que los afectan ha sido creciente.
El Mineduc define hoy desde la estructura salarial –negociación centralizada con el Colegio de Profesores, excluyendo a los sostenedores-, hasta la obligación de implementar jornada única, imponer un sistema uniforme de evaluación de los docentes y dificultades de reemplazo de ellos en caso de no favorecer el cumplimiento del proyecto educativo del colegio, entre otros. Impedimentos de este tipo hacen difícil el logro de los objetivos educacionales, aún tratándose de un sistema que ha descentralizado la propiedad. Parece injusto, entonces, culpar al proceso de municipalización de la mala calidad.
Es por ello que, lejos de pensar en la necesidad de volver a centralizar, se debe plantear la urgencia de implementar una segunda etapa descentralizadora, en que se otorgue las facultades para una buena administración, es decir, entregar todas las facultades de gestión a los responsables de los resultados de cada establecimiento. Sólo así, es posible exigirles cuentas por su gestión, es decir, hacerlos responsables por sus resultados, que no son más que los aprendizajes de sus estudiantes.
Pero el elemento más necesario de introducir hoy al evaluar el proceso anterior, está relacionado con la necesidad de incluir nuevas formas de descentralización, tal como mencionara la Presidenta Michelle Bachelet en su reciente anuncio. El proceso realizado a principio de los años 80 se basó en el traspaso en forma exclusiva hacia los municipios por tratarse de un primer intento descentralizador, sin embargo, ahora debieran darse pasos decisivos hacia nuevas alternativas que involucren a asociaciones de padres, y/o asociaciones de profesores organizados, fundaciones educativas, instituciones privadas, etc. Especialmente interesante pudieran ser estas opciones para municipios pequeños que pudieran asociarse y delegar en conjunto la administración a una de estas instituciones.
La base de lo anterior, es que es posible establecer contratos entre los municipios y los nuevos administradores en los cuales, estos últimos se comprometen con metas  concretas de resultados, a la vez que se fijan plazos para ello, determinándose consecuencias por el cumplimiento de las mismas, de manera de asegurar el logro de los objetivos de calidad.

Es deber del Mineduc estudiar técnicamente los montos de una subvención diferenciada que permita asumir este desafío. Actualmente, se encuentra en el Congreso una iniciativa que pretende abordar, como uno de sus objetivos, la entrega de un monto mayor para estudiantes vulnerables.

Reacciones del Gobierno

Como era de esperar, los hechos de las últimas semanas derivaron en reacciones y propuestas por parte de las autoridades. La mayoría de ellas responden a las demandas de corto plazo de los estudiantes, sobre todo respecto a mayores recursos para transporte, alimentación, etc. Respecto de las propuestas referidas al marco institucional, a continuación se presentan algunos comentarios:
Creación de Superintendencia de Educación: parece conveniente modernizar el Estado, delegando algunas funciones que actualmente están en manos del Ministerio y así independizarlas de las decisiones del Ministerio de Educación, las que deben referirse a políticas educativas de largo plazo, según lo planteó la Presidenta en su propuesta.
Para garantizar la independencia de esta nueva institucionalidad y sobre todo su carácter técnico, sus integrantes debieran ser determinados a través del sistema de alta dirección pública.
La nueva Superintendencia debiera tomar el rol supervisor en dos sentidos:

• (i) Por una parte, encargarse de controlar que se cumpla con las disposiciones, tanto respecto a las condiciones para que los colegios puedan operar y sobre todo en cuanto a que no se cometa fraude en el cobro de la subvención, es decir, que la asistencia declarada al Ministerio de Educación corresponda con la real de cada colegio.
• (ii) Por otra parte, que la institución sea responsable de velar por la calidad de la educación, a través de la provisión de información sobre los resultados de la gestión de los establecimientos.

Lo anterior implica que la función de evaluación pueda formar parte de esta nueva institución, de manera de que ésta sea autónoma y se fomente el carácter técnico que hoy tiene esta unidad dependiente del Ministerio.
Es importante destacar las ventajas de implementar un sistema de evaluaciones externo, que se encargue de informar a los padres y apoderados y demás tomadores de decisiones sobre los resultados de cada uno de los colegios y ojalá de sus hijos. En esta área se ha avanzado, pero aún falta seguir, sobre todo en la comprensión y masificación de la información que llega a los padres.
En cuanto a la supervisión de los establecimientos, se debe tener cuidado en evitar intervenir en los procesos que generan los resultados, en el sentido de focalizar la atención en los logros y aprendizajes de los estudiantes, pero no en las metodologías empleadas para ello. Existen evidentes diferencias entre las realidades en que se insertan los colegios, y por tanto, cada uno buscará las soluciones más apropiadas y oportunas a sus problemas específicos. En ese sentido, es favorable el establecimiento de metas y la definición de consecuencias para asegurar su cumplimiento, pero cuidando de otorgar la autonomía que requieren los establecimientos para el logro de ellas, sino, no se puede responsabilizar a los mismos por sus resultados, en cuanto los procesos que les llevaron a ellos, les fueron impuestos. De hecho, es mucho más factible que las escuelas se vuelvan efectivas si tienen metas concretas de desempeño y se las responsabiliza de las mismas.

Es importante destacar las ventajas de implementar un sistema de evaluaciones externo, que se encargue de informar a los padres y apoderados y demás tomadores de decisiones sobre los resultados de cada uno de los colegios y ojalá de sus hijos.

Por otra parte, para que este nuevo sistema opere correctamente es necesario que el trabajo que desarrolle no se duplique con el del Ministerio y que, por tanto, no genere mayor burocracia debido al entorpecimiento del trabajo mutuo. Ello implica redefinir el rol del Mineduc, en el sentido del cese de la ejecución de algunas funciones y por tanto, de las estructuras de trabajo diseñadas para ello. Tal como fue planteado por la Presidenta, el Mineduc debe centrarse en la definición de políticas de educación generales o complementarias a las metas educativas del país, como las subvenciones pro retención o los programas de alimentación escolar, monitoreando los resultados de éstas, a través de evaluaciones técnicas y objetivas que midan el grado de cumplimiento de las mismas y proponiendo perfeccionamiento para ellas.
Por último, una importante labor que debe desempeñar el Ministerio es la revisión del valor y uniformidad de la subvención. Esto debiera realizarse en forma periódica, de manera de actualizar al valor real de otorgar educación.

Vinculación de Aportes con Calidad:

Ello puede enmarcarse en el rol del Mineduc de controlar el desempeño o logros de los establecimientos. Pero ello sólo puede hacerse luego de, por una parte, entregar los recursos adecuados para educar a los estudiantes según sea su grado de vulnerabilidad; y por otra, de entregarles todas las herramientas de gestión a los establecimientos –autonomía para gestionar sus recursos- de manera que puedan tomar sus decisiones sobre cómo alcanzar resultados de calidad con sus alumnos.
Sobre eso, es posible otorgar recursos a los establecimientos que logren superarse resultados destacados, de manera de motivar a los que no están haciendo su mejor esfuerzo.

Incentivo por Estudiantes Vulnerables.

Se debe reconocer que la educación de los estudiantes vulnerables requiere un mayor esfuerzo en términos de recursos, considerando alcanzar para todos, una determinada calidad de educación. Es deber del Mineduc estudiar técnicamente los montos de una subvención diferenciada que permita asumir este desafío. Actualmente, se encuentra en el Congreso una iniciativa que pretende abordar, como uno de sus objetivos, la entrega de un monto mayor para estudiantes vulnerables. Lamentablemente, este proyecto persigue, a la vez, otros objetivos, pero con el mismo instrumento. Así, el logro del primero, igualar las condiciones de acceso a la educación de todos los estudiantes, no será alcanzada según los análisis de expertos. Es urgente avanzar en la corrección de este proyecto lo antes posible, de manera de otorgar igualdad de condiciones de acceso a todos los estudiantes a la educación.
Nuevas Formas de Descentralización: en esta propuesta, la Presidenta hace referencia al fortalecimiento de los municipios, a través de la promoción de asociaciones entre ellos y la potenciación de nuevas formas de administración y gestión de los establecimientos educacionales. Así, existe consenso entonces sobre la posibilidad de entregar la administración y gestión de los colegios a entidades especializadas o interesadas en educación, así como también al establecimiento de contratos de desempeño a los directores u otras que puedan ir surgiendo.

En cuanto a la supervisión de los establecimientos, se debe tener cuidado en evitar intervenir en los procesos que generan los resultados, en el sentido de focalizar la atención en los logros y aprendizajes de los estudiantes, pero no en las
metodologías empleadas para ellos.

Fortalecer Evaluación y Formación Docente.

El Estatuto Docente consideraba una evaluación que nunca fue implementada, pero que se reemplazó por la acordada tripartitamente por el Colegio de Profesores, la Asociación Chilena de Municipalidades y el Mineduc. Si bien esta evaluación tiene la gran falencia de ser centralizada y no relacionada directamente con el desempeño de los docentes, por lo menos introduce el concepto de medición. En efecto, los criterios sobre los que se basa la evaluación no están relacionados con el desempeño efectivo de los docentes en la sala de clases; es decir, no se mide el impacto que el profesor logra en el rendimiento de los alumnos, sino que sólo se limita a evaluar las capacidades que poseen los docentes y que potencialmente se traducirían en un mejor desempeño. Por otra parte, si bien permite la salida de los docentes que no están desempeñando su labor en forma correcta, la dificulta enormemente, manteniendo la protección especial que los ha favorecido. Así, la propuesta va en la línea de que cada establecimiento (director o sostenedor) cuente con sus propios mecanismos de evaluación en función de su proyecto educativo y política de remuneraciones (independiente de que además haya una evaluación centralizada que permita orientar a los tomadores de política pública, apoderados y opinión pública en general).
Por lo tanto, para ser efectiva debe modificarse el Estatuto Docente para hacerlo compatible con la necesidad de evaluación.

Conclusiones

Las protestas de los estudiantes secundarios han puesto sobre la mesa el tema de la calidad de la educación, obligando a todos a pensar en el tema y así plantear soluciones de fondo. Es el momento entonces, de hacer una evaluación seria del sistema y subsanar las falencias que hoy están impidiendo la entrega de educación de calidad a nuestros estudiantes

(1) Doctrinariamente, el derecho a la educación dice relación con el derecho y deber preferente de los padres de educar a sus hijos, y que corresponde al Estado otorgar especial protección al ejercicio de este derecho. En cambio la libertad de enseñanza se refiere al derecho de los padres de escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos, por un lado, y por otro al derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales. (Art.19 Nº 10 y 11 de la CPR)