Fuente: Libertad y Desarrollo
El ex Ministro de Educación, Martín Zilic y el Presidente del Consejo Asesor para la Calidad de la Educación, Juan Eduardo García Huidobro han planteado en diversas ocasiones que existen problemas estructurales para una eficiente administración de la Educación Municipal. De acuerdo a ellos una de las piedras de tope para mejorar la calidad de la educación es que los municipios pequeños no estarían en condiciones de administrar eficientemente escuelas y liceos. Para hacer frente a este problema se ha propuesto crear áreas de administración de mayor tamaño que las comunas, para aprovechar supuestas economías de escala que existirían en la administración de establecimientos educacionales municipales.
Si bien efectivamente existe un número importante de municipios con menos de 10.000 habitantes, lo que corresponde aproximadamente al tercio de menor tamaño del país, ello per se no permite concluir que existe un problema estructural. Más bien se debe analizar si efectivamente la tipología comunal, sobre todo en cuanto al tamaño de la comuna, es determinante en los costos administrativos y/o resultados académicos de la educación municipal.

Economías a Escala

En el caso de la educación municipal se cuenta con economías de escala en términos de costos, si a mayor número de establecimientos educacionales se reducen los costos de su administración. En términos de resultados académicos existirían economías de escala si la administración conjunta de un mayor número de establecimientos permitieran mejorar los procesos de aprendizaje y por ende los resultados académicos. Diversos han sido los estudios que de una u otra forma han analizado estos aspectos, pero ninguno ha podido concluir que efectivamente existen economías de escala.

Estudios Realizados

En el «Estudio de diagnóstico y análisis de factibilidad de la administración municipal  conjunta de los servicios de educación y salud en las municipalidades chilenas” realizado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (Subdere) del año 2004 se concluye que no es posible afirmar que una administración compartida de mayor tamaño en el caso  de educación se traduzca en ganancias de eficiencia y aumentos de la calidad del servicio.
En cuanto a la posibilidad de encontrar economías a escala en una eventual administración conjunta, también se concluye que los ahorros no serían demasiado significativos, ya que los principales gastos de los Departamentos de Educación provienen de la operación del sistema, esto es, sueldos, adquisición de materiales, reparación y construcción de establecimientos. 

En el Estudio de la Subdere (2005) “Resultados Simce 2002. Derribando Mitos” se analizan los resultados del Simce a la luz de las diversas realidades comunales. En relación al tamaño poblacional y ruralidad de las comunas, las cifras entregadas por el estudio permiten concluir que las comunas de menor tamaño –menos de 25.000 habitantes- y en general también con un mayor grado de ruralidad, presentan una distribución de resultados en el Simce más bien homogénea: un 34,4% muestran buenos resultados, un 34,4% regulares y un 31,1% malos.
En un análisis más detallado, el mismo estudio concluye que 19 de las 34 comunas más exitosas en el Simce 2002, es decir el 55,9% de las comunas más exitosas, corresponde a una tipología comunal de baja población y en general asociada a una alta tasa de ruralidad. En tanto, el estudio de la Subdere (2005) titulado “Comunas con Mejores Resultados Simce : ¿Qué las Diferencia del Resto de las Comunas?”, arroja como resultados que de los 34 municipios de mejores resultados en 2002, 26 experimentaron una evolución positiva. De éstos, 15 corresponden nuevamente a municipios de reducido tamaño, en promedio con menos de 10.000 habitantes. El estudio concluye, entre otras cosas, que las características de las comunas –por ejemplo la cantidad de establecimientos y matrículas- no condicionan necesariamente los resultados del Simce .
Cuadro N° 1 Costos Educación Municipal 2004, en millones de pesos. Fuente: www.sinim.cl
Asimismo, en Serrano (2001) “Descentralización de la Educación en Chile: Balance y Perspectivas” se analizan municipios de distintas tipologías y entre sus conclusiones se establece que “la capacidad de administrar la educación no pasa por las características estructurales de los municipios (tamaño de la comuna, ubicación geográfica u otro factor), en tanto se observa que municipios muy heterogéneos han desarrollado estrategias para mejorar su gestión administrativa.”

Fuente: Libertad y Desarrollo sobre la base de información de www.sinim.cl

Cuadro N° 2. Resultados Académicos y Tamaño Comuna

Evidencia Empírica

• Costos de Administración de la Educación Municipal
  Para evaluar si en la administración de la educación existen economías de escala se debe analizar su estructura de costos. El principal ítem de gasto es en personal adscrito a los establecimientos, representando casi un 80%, seguido luego por el gasto en funcionamiento, inversión y por último en personal administrativo (Cuadro N°1). Para evaluar la presencia de eventuales economías de escala en la administración de la educación municipal, se ha considerado como costo de su administración, el gasto en personal administrativo y de funcionamiento. La suma de ambos representa el 15% del gasto total de la educación municipal. En el Gráfico 1 se presenta en el eje horizontal el costo promedio de administración por establecimiento en una determinada comuna y en el vertical el número de establecimientos en ella. A la luz del bajo coeficiente de correlación que se obtuvo (R2=0,0076) se puede concluir que la evidencia empírica no estaría reflejando la presencia de economías a escala.
• Resultados Académicos
  El estudio “Educación Municipal: ¿Qué tal lo Ha Hecho su Alcalde?” de los autores Engel, Mizala y Romaguera (2004), analiza la evolución de los resultados en la prueba Simce obtenidos el año 2001 y 2003 para 277 municipios del país, calificando a los municipios en aquellos con un buen rendimiento, aquellos de mal rendimiento y aquellos que no calificaron en ninguna de las dos categorías. Finalmente, 42 municipios fueron considerados como de buen rendimiento y 43 como de malo. De los 42 primeros, 10 corresponden a municipios con menos de 10.000 habitantes y 5 sobre 100.000 ( Cuadro N° 2).
  En el caso de los 43 municipios de mal rendimiento, 7 corresponden a municipios de menor tamaño. En general, se observa que los municipios de menor tamaño no presentan un peor desempeño académico, lo cual contradice la percepción de que éstos tendrían problemas estructurales para mejorar la calidad de la educación.

Conclusión

De acuerdo a la información presentada y a los estudios citados pareciera ser que la evidencia empírica no permite concluir que existe un problema estructural para la administración de los establecimientos educacionales municipales por parte de municipios de menor tamaño. Por ello, resulta preocupante el planteamiento de propuestas que se centran en soslayar estos supuestos problemas estructurales, ya que con anterioridad a ello se requiere contar con evidencia concreta respecto de su existencia.

De lo contrario podría darse una vez más la implementación de políticas públicas en forma centralizada, sin contar previamente con diagnóstico certero del problema. Cabe recordar la implementación a nivel nacional de la Jornada Escolar Completa, que supuestamente iba a mejorar la calidad de la educación, pero que en la práctica no ha dado mayor resultado.

Se debe tener presente que al proponer la administración conjunta de diversos establecimientos ello pudiera traer consigo otro tipo de problemas: la centralización de la toma de decisiones acompañada de eventuales mayores costos de coordinación, mayor dificultad en la supervisión de los establecimientos y también mayor restricción al control ciudadano. De ser necesario contar con administraciones conjuntas entre diversos municipios en el área de educación éstas deben surgir a partir de los propios municipios, acordes a las realidades de cada territorio, y en aquellos aspectos que ellos determinen necesarios. De lo contrario, se crearán nuevas instancias administrativas con su consiguiente gasto en burocracia, que diluirán aún más las responsabilidades frente a la ciudadanía en cuanto a los resultados educacionales.
Por ello resulta imperioso que los caminos que adopten los municipios para mejorar el desempeño de sus colegios emanen desde ellos, en forma independiente, debiendo la autoridad central entregar las herramientas e incentivos para que esto ocurra. En ese contexto no se puede descartar que se creen nuevas asociaciones municipales en el área educación o bien que se generen redes de trabajo entre establecimientos educacionales de diversas comunas.